베냉 인민공화국과 국민회의 전환

다호메이의 군정에서 베냉 인민공화국으로

1960년 독립 뒤 다호메이에서는 군사 개입과 정권 교체가 반복됐다. 1972년 마티외 케레쿠의 군부는 대통령평의회를 해산하고 집권했다. 1974년 마르크스레닌주의 노선을 선언했고 1975년 국호를 베냉 인민공화국으로 바꾸었다. 집권, 이념 채택, 국호 변경은 서로 다른 시점이다. 정권은 지역·엘리트 간 경쟁을 넘어 국민 통합과 대외 종속의 극복을 약속했다. 근거 1

혁명평의회와 국가의 조직

혁명평의회는 예산·정책·대중 동원을 감독하는 기구로 설치됐지만 대통령이 구성원을 임명했고 군부가 핵심을 차지했다. 1974년 법령은 정치적 위법행위를 심판하는 혁명재판소 역할까지 허용했다. 따라서 평의회라는 명칭만으로 주민이 지도부를 자유롭게 교체하는 제도라고 볼 수 없다. 이후 베냉 인민혁명당의 단일 정당 체제는 국가·군·대중조직의 연결을 강화했다. 근거 1 · 근거 2

국영기업·은행과 개발의 재정 구조

정부는 국영기업과 은행을 통해 자금을 동원하고 산업·유통을 확대하려 했다. 공공부문의 고용과 교육 뒤의 취업 기대는 국가에 대한 주민의 요구를 키웠다. 그러나 기업 손실과 회수되지 않는 대출이 은행의 건전성을 약화시켰고, 부실한 경영과 정치적 자금 배분은 재정과 금융을 함께 압박했다. 국가가 기업과 은행을 소유한다는 사실만으로 두 부문의 손실이 사라지는 것은 아니었다. 근거 3 · 근거 4

1980년대 위기와 사회적 동원

1980년대에는 수출품 가격과 인접 나이지리아의 경제 변화가 국내의 불균형을 악화시켰다. 1989년 금융체계의 붕괴와 급료 체불은 경제위기를 일상생활의 위기로 만들었다. 은행 예금을 찾기 어렵고 교원·공무원에게 급료가 지급되지 않는 상황에서 학생, 교사, 노동조합 등의 파업은 단순한 임금 요구를 넘어 정권 운영 방식에 대한 도전으로 커졌다. 근거 4 · 근거 5

1990년 국민회의: 자문에서 주권 주장으로

케레쿠는 1989년 말 공식 이념을 포기하고 국민회의를 소집했다. 1990년 2월 회의에는 정당·노조·종교·교육·시민사회의 대표들이 참여했다. 결정적 쟁점은 회의가 대통령에게 권고만 하는지, 아니면 국가의 향후 제도를 결정할 권위를 가지는지였다. 회의가 자신의 주권적 권한을 주장하고 케레쿠가 이를 받아들이면서 대통령이 통제하는 개혁의 범위를 넘어선 전환이 가능해졌다. 근거 5 · 근거 2

과도정부·헌법·선거와 그 의미

니세포르 소글로가 과도정부를 이끌고 케레쿠는 제한된 권한의 대통령으로 남았다. 1990년의 과도 헌정 규정과 새 헌법, 1991년 선거는 일당국가를 경쟁정치로 바꾸는 서로 연결된 절차였다. 케레쿠의 선거 패배는 군사 쿠데타와 다른 권력 교체를 가능하게 했다. 이 과정은 경제적 붕괴가 자동으로 민주주의를 낳았다는 사례가 아니라, 조직된 사회적 압력과 협상이 제도 변화를 만들어 낸 사례다. 근거 6 · 근거 2

경제 구조조정은 국민회의 이전에 이미 시작됐고 이후에도 이어졌다. 은행 정리, 공기업 개편과 공무원 제도 변화는 재정 회복을 목표로 했지만 고용과 생활에 별도의 부담을 주었다. 따라서 정치적 참여 확대라는 성과와 시장개혁의 분배 효과를 같은 평가로 대체할 수 없다. 두 과정이 겹쳤다는 사실과 각각의 사회적 결과를 구분해야 한다. 근거 3 · 근거 7

헌법이 정한 대통령의 자리와 견제 장치

국민회의는 새 체제의 골격을 헌법위원회에 맡겼다. 위원회를 이끈 헌법학자 모리스 아앙한조글레가 초안을 썼고, 1990년 12월 2일 국민투표에서 다당제 전환은 찬성 93%, 대통령 연령 제한은 찬성 73%로 통과됐으며, 12월 11일 법률 제90-32호로 공포됐다. 헌법은 마르크스레닌주의를 폐기하고 대통령을 5년 임기·1회 연임으로 묶었으며, 후보 자격을 만 40세 이상 70세 이하로 못 박았다. 이 연령 상한은 케레쿠를 겨냥한 것이 아니었다. 케레쿠는 1933년생으로 1991년 선거 때 57세여서 자격 안에 있었고, 상한은 오히려 독립기 대통령이던 위베르 마가·수루미강 아피티·쥐스탱 아호마데그베 같은 구세대 정치인들의 재기를 막는 쪽이었다. 같은 투표에서 유권자들은 두 문제를 갈라서도 답할 수 있었다: 다당제는 받아들이면서도 연령 제한에 대해선 넷 중 하나가 반대하거나 기권했다.

헌법의 견제 장치는 대통령과 의회의 힘을 상쇄하도록 설계됐다. 헌법재판소, 경제사회이사회, 시청각통신고등기구가 이 목적으로 신설됐다. 헌법재판소는 법령의 합헌성 심사와 선거 분쟁에 대한 최종 판단을 맡아, 뒤에 케레쿠가 세 번째 임기에 도전하려 할 때 그 길을 막는 기관이 됐다.

1991년 3월 선거는 1970년 이래 처음으로 직접 투표로 치러진 대선이었다. 1차 투표에서 어느 후보도 37%를 넘지 못했다. 과도정부 총리 니세포르 소글로가 36.3%, 케레쿠가 27.2%, 전 국제노동기구 부총재 알베르 테보에즈르가 ‘우리의 공동 대의’를 내걸고 14.2%를 얻었다. 결선에서 소글로는 67.5% 대 32.5%로 이겼고, 케레쿠는 결과를 받아들이고 물러났다. 투표율은 1차 56%, 결선 64%였다. 이 승리는 프랑스어권 아프리카에서 야당 후보가 자유선거로 집권한 첫 사례였다.

무엇이 정착했고, 무엇이 남았는가

1990년 국민회의는 두 가지를 확정했다. 하나는 절차였다. 케레쿠는 1991년 선거에서 소글로에게 패해 약 32퍼센트의 득표로 물러났고, 아프리카 본토의 대통령으로서는 처음으로 경쟁선거에서 권력을 내놓은 인물이 됐다. 1990년 헌법은 수십 년이 지나도록 효력을 유지하고 있고, 이후 대통령직은 여러 차례 평화적으로 교체됐다. 다른 하나는 모델이었다. 베냉은 프랑스어권 아프리카 ‘국민회의 모델’의 산실로 불렸으며, 니제르의 국민회의 의장 앙드레 살리푸는 그 경험을 두고 ‘베냉이 학교를 세웠다’(le Bénin fait l'école)고 말했다. 뒤이어 여러 나라가 이 길을 흉내 냈지만 대부분 실패했다.

그러나 넘기지 않은 것들도 있다. 회의는 구체제 인사들에 대한 사면과 면책을 사실상 보장했다. 케레쿠가 대주교 앞에서 치세의 과오를 고백한 장면은 전국에 생중계됐는데, 한 연구는 그것이 그를 상징적으로 구원하고 기소 면책을 확보하면서도 정치적 재기의 길을 열어 주었다고 읽는다. 경제 문제도 해결되지 않았다. 국민회의가 세운 헌법 질서는 빈곤을 줄이지 못했고, 정치적 민주화와 경제 구조조정은 한 몸이 아니라 서로 요구도 제도 변화도 다른 두 흐름이었다. 민주주의는 정착했다 해도 심화됐다고 말하기는 어렵다.

역사가들이 여전히 다투는 지점도 그 자리다. 하나는 그 전환이 얼마나 ‘주권적’이었는가다. 일부 연구는 국민회의를 그대로 민간 쿠데타, 곧 위기를 맞은 군부가 통제된 방식으로 내준 권력으로 읽는다. 다른 하나는 베냉의 성공을 어떻게 설명하느냐다. 경제 발전이나 민주주의 확산으로 전환을 설명하는 기존 이론은 베냉을 잘 설명하지 못한다는 평가가 있다. 이른바 일탈 사례로서, 정권 붕괴 단계에는 경제 위기와 정권의 구조적 취약성이, 전환 단계에는 외부 행위자의 지지와 어느 한 집단에 독점되지 않은 국내 동원이, 이후 생존 단계에는 국내 지도부와 제도적 유인이 각각 작동했다는 것이다. 국민회의가 무엇을 바꾸었는지는 분명하지만, 그것이 무엇을 뜻했는지는 여전히 열려 있다.