바르샤바 조약 기구 창설

나토가 생기기 전, 스탈린의 울타리

1949년 4월 북대서양조약이 워싱턴에서 서명되었을 때, 이오시프 스탈린은 이에 맞설 군사동맹을 만들지 않았다. 만들 필요가 없었기 때문이다. 소련은 이미 동유럽을 장악하고 있었고, 그 장악은 조약 한 장에 의존하지 않았다.

제2차 세계대전에서 소련은 약 2,700만 명의 시민을 잃었다. 독일군은 모스크바 교외까지 진격했고, 레닌그라드는 872일간 포위되었다. 스탈린에게 전후 유럽 문제의 출발점은 이데올로기가 아니라 안보였다: 다시는 소련 영토가 서쪽에서 침공당하는 일이 없어야 한다. 그 해법은 소련 국경과 서유럽 사이에 우호적인 국가들로 이루어진 완충지대를 두는 것이었다.

1945년 4월 21일, 소련과 폴란드 임시정부는 「우호·상호원조 및 전후협력에 관한 조약」에 서명했다. 이보다 앞서 1943년 12월에는 체코슬로바키아 망명정부와 유사한 조약이 체결되어 있었다. 1948년에는 루마니아(2월 4일), 헝가리(2월 18일), 불가리아(3월 18일)와도 동일한 형식의 양자 조약이 체결되었다. 이 조약들의 핵심 조항은 단순했다: 체약국 중 하나가 독일 또는 독일과 연합한 국가의 공격을 받을 경우, 상대방은 즉시 군사적 지원을 포함한 모든 수단으로 원조한다.

이 양자조약 체계는 소련에 완전한 통제권을 부여했다. 각 조약은 모스크바와 해당 수도 사이의 1대1 관계였기에, 동유럽 국가들이 집단적 틀 안에서 공동의 입장을 형성할 가능성은 원천적으로 차단되었다. 역사가 보이테흐 마스트니(Vojtech Mastny)의 표현대로, 스탈린은 자신의 동유럽 종속국들이 "종속자가 아니라 동반자의 지위를 주장할 수 있게 하는 어떤 제도적 장치도" 불신했다. 그가 1943년 코민테른을 해산하고, 1947년 설립한 코민포름마저 3년 만에 유명무실해지도록 방치한 것도 같은 이유에서였다.

실질적 지배력은 조약이 아닌 주둔군에서 나왔다. 1949년 당시 소련군은 동독에만 22개 사단을 주둔시키고 있었고, 폴란드와 헝가리에도 상당한 병력이 배치되어 있었다. 각 인민민주주의 국가의 군대는 소련제 장비로 무장했고, 소련 군사고문단이 각국 국방부에 상주했다. 내무부(NKVD) 후신인 국가보안부(MGB) 고문들도 각국 비밀경찰에 배치되어 있었다. 바르샤바에서 소피아까지, 실질적 주권은 모스크바에 있었다.

경제적 통제기구인 경제상호원조회의(코메콘)는 1949년 1월에 출범했지만, 실질적 기능 없이 명목상으로만 존재했다. 마셜 플랜에 대한 뒤늦은 대응으로 만들어졌으나, 소련은 동유럽에서 자국의 합작기업을 통해 배상금을 추출하는 데 주력했을 뿐 다자간 경제통합에는 관심이 없었다.

이것이 1949년 4월의 상황이었다. 나토가 창설되었을 때, 스탈린은 소련의 정보원들을 통해 나토가 당분간 실질적 군사력, 즉 통합군 사령부와 배치된 사단을 갖추지 못할 것임을 알고 있었다. 동시에 그는 1948년 유고슬라비아의 요시프 브로즈 티토가 모스크바의 통제에서 이탈하는 사건을 목격한 직후였다. 독자적인 길을 걸을 수 있는 동맹 파트너를 만드는 것보다, 이미 구축된 양자 통제망을 유지하는 편이 훨씬 안전한 선택이었다. 스탈린은 나토에 맞설 동맹이 아니라, 나토를 분열시키는 데 집중했다.

동맹 대신 선택한 것: 나토 갈라놓기

1949년 4월 북대서양조약이 조인됐을 때 스탈린은 맞은편에 자기 동맹을 세우지 않았다. 그에게는 이미 2차대전 중부터 엮어온 양자 우호·상호원조조약 체계가 있었다. 체코슬로바키아는 1943년, 폴란드와 유고슬라비아는 1945년, 루마니아·헝가리·불가리아는 1947~48년에 각각 소련과 조약을 맺어, 동유럽 각국의 군사력이 소련의 지휘 아래 묶여 있었다. 첩보망은 스탈린에게 나토가 첫 몇 달 동안 서방의 실질 군사력을 늘리지 못한다고 알려주었고, 무엇보다 그는 종속국들이 부하가 아니라 동반자 지위를 요구할 틀을 불신했다. 코민테른을 1943년에 스스로 없앤 것, 코민포름이 1947년 창설 뒤 3년도 못 되어 흐지부지된 것, 코메콘이 빈 껍데기에 머문 것은 모두 같은 성향에서 나왔다. 스탈린은 우중충하고 갓 복속된 동유럽을 관리하기 어려운 동맹으로 묶는 모험 대신, 서방의 동맹을 안쪽에서 깨는 쪽에 힘을 쏟았다. 자본가들 사이의 이익충돌은 화해할 수 없고 이용할 수 있다는 마르크스주의적 확신이 그를 이끌었다.

스탈린이 죽은 뒤에도 이 노선은 바뀌지 않았다. 흐루쇼프는 나중에 "우리는 관성대로 계속 나아갔다. 배는 스탈린이 정한 물길을 그대로 떠내려갔다"고 회고했다. 외교를 맡은 몰로토프는 미국과 서유럽 사이에 쐐기를 박아 나토를 무력화시키는 전략을 밀었다. 그러나 서방 방위체제는 독일을 종석으로 삼아 착실히 쌓여가고 있었고, 워싱턴은 서독의 군사력을 동원하려는 유럽방위공동체(EDC) 계획까지 밀어붙이고 있었다.

1954년 초 베를린 외무장관회의에서 몰로토프는 미국을 배제하고 나토를 대체하는 유럽 집단안보조약을 제안했다가 거부당하자, 이번에는 나토가 소련을 포함한 새 회원국에 문을 열어 스스로 희석되도록 하자고 제안했다. 서방 외무장관들이 "소리 내어 웃자" 몰로토프는 나토를 없애려는 게 아니라 재무장한 서독이 주도할 EDC를 막으려는 것이라고 해명했다. 소련 외무성은 EDC를 나토보다 더 위험하게 보았다. 그러나 1954년 8월 30일 프랑스 국민의회가 EDC를 부결시키자, 동맹국들은 불과 두 달도 안 되어 잠자던 서유럽연합(WEU)을 되살려 서독을 뒷문으로 나토에 들여보냈다. 10월 23일 파리 협정이 서독의 나토 가입 일정을 못박으면서, 몰로토프의 갈라놓기 전략은 뿌리째 흔들렸다.

독일을 놓고 갈라진 크렘린: 모스크바 회의에서 말렌코프 실각까지

파리 협정 서명 한 달 뒤인 1954년 11월 29일 모스크바에서 열린 회의는 겉보기에는 단결의 무대였다. 유럽의 모든 국가와 미국까지 초청했다고 선전했지만, 막상 회의장에 모인 것은 소련과 동유럽 7개국뿐이었고 중국만 참관인으로 앉았다. 몰로토프가 파리 협정을 '유럽 안보에 대한 직접적 위협'이라고 규탄했고, 체코슬로바키아 총리 빌리암 시로키는 처음으로 '특별 안보 조치'를 제의했으며, 참가국들은 서독이 군대를 세우면 동독도 군대를 세우겠다고 선언했다. 그러나 이 선언이 곧바로 동맹 조약으로 이어진 것은 아니었다. 소련 지도부 안에서는 그 전에 풀어야 할 싸움이 있었다.

그 싸움의 초점도 역시 독일이었다. 스탈린이 죽은 직후 말렌코프와 베리야가 짠 구상은 이랬다. 독일의 분단과 동서 양측 군대의 독일 주둔이 소련 외교의 가장 큰 짐이니, 동독 공산정권을 사실상 버리고 질서정연하게 후퇴하면서 서방의 철수와 독일 통일을 맞바꾸자는 것이었다. 1953년 4월 25일 프라우다에 실린 '아이젠하워에게 보내는 답신'은 통일 독일과의 강화조약 체결, 이어서 점령군 철수를 명시했다. 그러나 그해 6월 동베를린에서 봉기가 터지자 이 구상은 흔들렸다. 질서 있는 후퇴가 아니라 와해로 끝날 수 있고, 그것이 동유럽 전체 공산정권을 흔들 수 있다는 인식이 크렘린에 퍼진 것이다.

말렌코프는 독일에서 후퇴하지는 못했어도, 군비 경쟁 자체를 멈추려는 노선은 끝까지 지켰다. 물리학자 쿠르차토프 등에게서 열핵전쟁의 위험을 담은 비밀 보고를 받은 그는 1954년 3월 12일, 원자전쟁은 '세계 문명의 종말'이라고 공개 발언했다. 이는 흐루쇼프와 몰로토프의 날카로운 비판을 불러왔고, 말렌코프는 며칠 뒤 소련도 핵 공격에 보복할 것이라고 철회해야 했다. 같은 해 내내 말렌코프는 소비재 생산과 농민 우대를 앞세워 경공업을 중공업보다 우선했는데, 군부가 잠재적 대서방 전쟁에 불가결하다고 본 중공업을 희생시킨다는 이유로 '우익 일탈'로 공격받았다.

결정타도 독일 문제에서 왔다. 아이작 도이처가 관찰했듯, 스탈린 사후 소련의 두 차례 정부 위기(1953년과 1955년)는 각각 독일에서의 극적 사건 직후에 터졌다. 베리야와 말렌코프의 연합은 1953년 6월 동독 봉기 무렵 무너졌고, 말렌코프와 흐루쇼프의 연합은 런던·파리 협정으로 서독의 나토 가입이 임박해지자 깨졌다. 1955년 2월 8일 말렌코프는 총리직에서 물러나야 했고, 9일 니콜라이 불가닌이 뒤를 이었다. 공식 비판은 권력 남용과 '결단력 부족', 베리야와의 친분이었지만, 실질은 독일에 대한 노선이었다. 말렌코프의 실각으로 통일 독일에 관한 몰로토프의 구상은 기록 보관소로 들어갔고, 크렘린은 분단 현상 유지를 바탕으로 한 강경 노선으로 굳어졌다. 한 달 뒤 흐루쇼프가 동유럽 당 서기들에게 보낸 다자 동맹 초안은 바로 이 승리한 노선의 산물이었다.

군인 없이 쓰인 군사조약: 3월의 초안과 발표

흐루쇼프가 3월 4일 동유럽 각 당 서기들에게 보낸 초안은, 겉보기에는 조약 문안의 전달이었지만 실제로는 훨씬 큰 구상을 싣고 있었다. 그는 다가올 바르샤바 회의를 '유럽 평화와 안전의 보장을 위한 유럽 국가 제2차 회의'라는 틀 속에 넣었다. 그 '제1차 회의'란 지난해 12월의 모스크바 회의, 서방이 참석을 거부해 자기 편끼리만 모인 알량한 모임이었다. 그 후속 자리를 굳이 '평화회의'로 부른 것은, 흐루쇼프가 이 동맹을 처음부터 군사적 대응 그 이상, 곧 서방과 맞교환할 협상 카드로 구상하고 있었음을 맨 처음 문건에서부터 드러낸 셈이다.

서두른 데는 이유가 있었다. 파리 협정의 비준은 이제 거의 확실했고, 1949년 이래 소련이 기대온 '나토를 내부에서 갈라놓기'라는 묘책은 서독의 나토 가입이 눈앞에 다가오자 무너져 내렸다. 크렘린은 뒤늦게 자기 편 동맹이라는 카드를 꺼내야 했다. 그런데 바로 이때가, 스탈린 사후 처음으로 동유럽 국가들이 제각기 이해관계를 내세워 모스크바의 방향에 의견을 낼 수 있었던 짧은 틈이었다. 동독은 체코슬로바키아의 지지를 받으며 자기 셋(동독·체코슬로바키아·폴란드)만의 3국 군사협정을 밀었다. 곧 창설될 동독군의 비중을 최대화하려는 계산이었다. 폴란드는 반대로 전체 동맹을 택했다. 폴란드군이 소련군 다음가는 위치를 차지하고, 동독군은 더 단단한 틀에 묶어두는 편이 낫다고 보았기 때문이다. 2월 말 크렘린의 선택은 폴란드 쪽이었다. 초안이 송부된 것도, 바르샤바가 개최지로 정해진 것도 그 연장선이었다.

그러나 '협의'의 실상은 초라했다. 소련 언론이 3월 21일 동맹 계획을 공식 발표했을 때, 그 시점은 프랑스 상원이 파리 협정 비준을 마무리 지을 결정적 표결을 앞둔 때였다. 발표문은 12월 모스크바 회의 참가국들 사이에 '최근의 협의'가 있었다고 적었지만, 실제로 일어난 것은 소련 초안에 대한 동유럽 측의 조심스러운 논평 몇 마디뿐이었다. 그 사이 동유럽 측이 낸 두 제안의 운명이 이 구도의 성격을 잘 보여준다. 동독은 '독일이 통일되면 조약은 무효'라는 선언을 덧붙이자고 조심스레 제안했고, 몰로토프는 서독 내 반나토 여론을 흔드는 데 도움이 된다며 이를 받아들였다. 반면 폴란드가 '서유럽의 미군 기지 철수 요구'를 조약 전문에 넣자고 한 것은 거부되었다. 그런 요구는 되돌아서 동유럽에 주둔한 소련군의 정당성까지 허물어뜨릴 것이었기 때문이다.

이 모든 과정에서 군대는 끝까지 빠져 있었다. 문서를 쓰고 다듬은 것은 몰로토프의 외무성 보좌진이었다. 군사 전문가가 끼어든 것은 4월 1일, 중앙위원회가 회의 개최를 확정하고서야, 국방장관 주코프에게 통합군령 문서 초안을 '아주 짧은 기한'으로 맡기면서였다. 그때까지도 이 조약이 군사적으로 무엇을 뜻하는지는 아무도 구체화하지 못했다. 바르샤바 조약은 이렇게 전쟁을 준비하는 장군이 아니라 협상을 노리는 정치인과 외교관의 손에서, 한 번의 표결 날짜에 맞추어 태어났다.

오래된 조약을 찢고 군축안을 던지다

5월 5일 파리 협정이 발효되자 소련이 보여준 첫 대응은 군대가 아니라 문서였다. 이틀 뒤 모스크바는 2차 대전 당시 서방과 맺었던 우호조약, 곧 1942년의 영소동맹조약과 1944년의 프랑스-소련 동맹조약을 공식 폐기한다고 선언했다. 독일을 공동의 적으로 삼았던 그 법적 유산은 서독이 나토에 들어간 순간 죽은 문서가 되었고, 소련은 그것을 서둘러 갈무리했다.

그러나 이보다 훨씬 중요한 맞대응은 5월 10일 런던에서 나왔다. 유엔 군축위원회 5개국 소위원회에 소련이 제출한 포괄적 군축안이 그것이다. 이 문건은 핵실험의 유예, 그리고 병력 수준을 비율 삭감이 아니라 정수 상한으로 제한하는 방식 등 모스크바가 그때까지 거부해오던 구상들을 대거 수용했는데, 그 구상들은 미국보다는 영국과 프랑스 쪽에 가까운 것이었다. 기안은 흐루쇼프의 주도로 외무성에서 이루어졌고, 몰로토프의 측근 야코프 말리크가 은근히 방해했다고 기록에 남아 있다. 서방이 무장을 선택한 바로 그 순간, 소련은 군축을 내밀었던 것이다.

이 엇갈림은 크렘린 안의 두 노선을 드러낸다. 보이테흐 마스트니의 정리대로, 몰로토프는 위치의 냉전, 곧 현상의 틀을 지키며 서방의 균열을 기다리는 인물이었다. 반면 흐루쇼프는 움직임의 냉전을 선택했다. 오스트리아 중립화, 유고슬라비아와의 화해, 그리고 이 군축안은 모두 틀을 흔들어 주도권을 쥐려는 같은 수법의 조각들이었다. 바르샤바 조약도 이 흐름 위에 놓여 있었다.

5월 11일 바르샤바 대통령궁에서 열린 회의는 그러한 성격을 그대로 드러냈다. 소련이 미리 마련한 문안은 토론의 외양조차 없이 통과되었고, 수정안이 나와도 사전에 주최국이 주문한 부차적인 것들뿐이었다. 조약 제4조의 상호원조 조항은 나토 제5조와 달리 '필요하다고 인정하는' 원조만을 규정함으로써 자동적 군사개입을 약속하지 않았다. 독일어본에는 회원국 개개인이 아니라 집단이 결정하리라는 뜻이 담긴 대명사 '그들(sie)'이 조심스럽게 쓰였고, 동독의 발터 울브리히트는 그 차이를 알아챘지만 이의를 삼지 않았다. 무엇보다 군대는 끝까지 뒷자리에 있었다. 국방장관 주코프가 통합군령 문서를 맡은 것은 4월 18일이었고, 회의 마지막 날 병력 할당표는 비공개 회의에서 발표만 되었을 뿐 토론되지 않았다. 군사동맹의 창설 자리에서 가장 늦게 끌려 들어온 것이 바로 군대였다.

조약은 서명됐지만, 누구의 동맹이었나

5월 14일 바르샤바에서 서명된 문서는 단순히 나토의 동쪽 복사본이 아니었다. 소련 대표단이 내세운 명분은 서독의 재무장에 맞선 유럽 집단안보였다. 조약 전문은 모든 유럽 국가가 사회·정치 체제와 무관하게 참여하는 안보체제를 바란다고 선언했고, 파리 협정이 재무장한 서독을 서유럽연합과 나토에 편입해 “또 다른 전쟁의 위험”을 높였다고 규정했다. 동유럽 정부들에게 이 주장은 추상적 구호만은 아니었다. 독일군의 침공과 점령을 겪은 폴란드와 체코슬로바키아에서는 서독군의 재등장이 국경의 군사적 현실을 바꾼다는 두려움이 컸다. 동독에도 재무장이라는 선택지가 열렸다. 소련은 이를 방어와 평화의 언어로 설명하면서, 서방이 거부한 범유럽 협상안을 아직 포기하지 않았다는 신호도 보냈다.

그러나 조약문을 읽으면 방어의 약속과 지휘권의 비대칭이 함께 보인다. 제4조는 유럽에서 어느 당사국이 공격받으면 각국이 “필요하다고 판단하는 모든 수단”으로 즉시 원조한다고 했지만, 실제 무력 사용을 자동으로 명령하지는 않았다. 반면 제5조는 통합군 사령부를 설치하고 회원국 군대를 그 지휘에 배속할 수 있게 했다. 서명 당일 별도 결의로 통합군 창설이 붙었고, 6월 6일 알바니아가 마지막 비준서를 기탁하자 조약이 발효되었다. 이반 코네프가 첫 총사령관이 되었고 사령부는 모스크바에 놓였다. 정치협의위원회는 각국 정부 대표가 참여하는 협의기관으로 규정됐지만, 일상적인 군사 지휘의 중심은 소련 원수와 소련 참모체계였다. 법률상 동등한 당사국과 실제 작전권 사이에 이미 간극이 생긴 것이다.

회원국들의 계산도 같지 않았다. 소련에게 다자조약은 이미 주둔군과 양자조약으로 확보한 지배를 새 제도 안에 고정하고, 서방 외교에서 나토와 맞바꿀 수 있는 공식적 상대를 만드는 수단이었다. 동유럽 정부들에게는 서독 재무장에 대한 안전보장과 군사·외교 자원을 얻는 대가로 자국 군대와 외교 선택지를 더 좁히는 계약이었다. 그 양면성은 조약의 수명 조항에서도 드러난다. 제11조는 20년 뒤 10년 연장을 허용했지만, 유럽 일반 집단안보조약이 발효되면 바르샤바 조약도 끝난다고 명시했다. 즉 이 동맹은 영구적인 동서 분할을 선언하면서도, 소련이 주장한 더 넓은 유럽안보 질서로 대체될 여지를 문서 안에 남겼다. 서명과 발효는 하나의 군사기구를 완성했지만, 그 기구가 공동방위의 협의체인지 소련 지휘권의 제도화인지는 처음부터 해결되지 않은 문제였다.

바르샤바 조약을 협상 카드로 바꾼 제네바

바르샤바 조약은 서명되는 순간부터 영구적인 동구 군사기구로만 설계된 것은 아니었다. 1955년 7월 제네바에서 소련 대표단이 내놓은 것은 조약을 지키겠다는 선언이 아니라, 조약을 더 큰 유럽 질서와 맞바꾸자는 거래였다. 소련 총리 니콜라이 불가닌은 독일 문제와 유럽 안보를 분리할 수 없다고 주장했다. 서독이 북대서양조약기구에 들어간 상태에서 독일 통일을 추진하면 통일 독일이 서방 군사권에 편입될 것이므로, 먼저 긴장을 낮추고 두 독일을 기존 군사블록의 의무에서 풀어야 한다는 논리였다. 소련안의 최대 목표는 미국과 캐나다를 포함한 유럽 집단안보조약을 만들어 나토와 바르샤바 조약을 동시에 폐기하는 것이었다. 현실적인 차선책으로는 양쪽 동맹 회원국 사이에 불가침조약을 맺자는 방안도 제시했다. 이 구상은 소련이 동유럽을 포기하겠다는 뜻이 아니었다. 동독이 서독처럼 서방 동맹에 편입되는 것을 막고, 독일의 군사적 방향을 통제할 시간을 확보하려는 방어적 계산이었다. 소련 지도부가 보기에는 새 조약이 바로 그 협상력을 만들어 주었다.

서방은 같은 문장을 다르게 읽었다. 영국 총리 앤서니 이든은 유럽 전체의 안보체제가 합의되기까지 시간이 너무 오래 걸리므로, 통일 독일을 네 강대국과 공동으로 보장하는 더 단순한 방식을 먼저 검토하자고 했다. 미국 대통령 드와이트 아이젠하워는 나토를 전쟁 준비기구가 아니라 평화를 위한 방어동맹으로 설명하면서, 서독군을 서방군에 묶어 독자적인 침략능력을 갖지 못하게 했다고 주장했다. 그가 7월 21일 내놓은 오픈 스카이스 계획은 상호 항공정찰로 군사시설을 감시하자는 제안이었다. 소련은 주권 침해와 정찰 악용을 우려해 이를 거부했고, 미국은 소련의 집단안보안이 나토를 해체시키면서도 소련의 동유럽 지배는 건드리지 않는다고 보았다. 실제로 미국 대표단의 회의 기록에서 아이젠하워는 동유럽 위성국 문제와 국제공산주의 문제를 회담 의제로 삼아야 한다고 요구했지만, 불가닌은 이를 뒤로 미루려 했다.

제네바의 미소는 그래서 합의의 증거이면서 교착의 기술이었다. 정상들이 10년 만에 마주 앉았다는 사실은 긴장을 낮췄지만, 독일의 중립을 누가 보장하고 동유럽의 선택권을 누가 결정할지는 해결하지 못했다. 소련은 바르샤바 조약을 나토의 영구적 복제품이라기보다 폐기 가능한 대항물로 사용했으나, 서방이 그 교환을 받아들이지 않으면서 조약은 남았다. 그 결과 바르샤바 조약은 처음 의도한 유럽 집단안보의 임시 발판이 아니라, 분단을 협상으로 끝내지 못한 대륙의 상설 제도가 되었다.

완성한 것은 양극화, 남겨 둔 것은 유럽의 안전

바르샤바 조약이 1955년에 확정한 것은 유럽의 안전이 아니라 안전을 말하는 두 개의 정치적 진영이었다. 서독의 나토 가입에 맞서 소련과 동유럽 7개국은 공동방위의 법적 형식을 갖추었고, 소련은 서방과 협상할 때 나토와 대등한 상대라는 외관도 얻었다. 회원국의 입장에서 이 선택은 단순한 위성국의 복종만은 아니었다. 나치 독일의 침략을 겪은 폴란드와 체코슬로바키아에게 서독 재무장은 실제 위협으로 보였고, 동독 지도부에게 군대와 국가의 국제적 승인은 생존의 표지였다. 그러나 그 방위는 주권의 대가를 요구했다. 조약 제8조는 독립과 내정불간섭을 약속했지만, 1956년 소련군의 헝가리 개입과 1968년 체코슬로바키아 침공은 회원국 정부가 사회주의 노선에서 벗어날 때 그 약속이 작동하지 않음을 드러냈다. 1968년 개입에는 루마니아가 참여하지 않았고, 알바니아는 그해 탈퇴했다. 조약은 외부 공격에 대한 자동적인 공동전쟁의 실제 시험을 끝내 치르지 않았지만, 내부 정치의 한계를 설정하는 도구로는 작동했다.

그렇다고 창설을 처음부터 국내 억압 장치였다고만 부를 수도 없다. 1955년 5월 14일 조약 제11조는 모든 유럽 국가가 참여하는 일반 유럽 집단안보조약이 발효하면 바르샤바 조약도 끝난다고 명시했다. 소련 지도부가 제네바에서 나토와 바르샤바 조약을 함께 해체하자고 제안한 기록은 이 조항이 단순한 장식만은 아니었음을 보여준다. 소련이 기대한 것은 서독 재무장을 저지하거나 그 비용을 높이고, 유럽 전체의 안전보장 협상에서 서방과 힘의 균형을 확보하는 일이었다. 그 기대는 서방의 거부와 독일 분단의 고착 앞에서 실현되지 않았다.

역사학의 쟁점은 바로 이 두 기능의 우선순위다. 보이텍 마스트니는 공개 자료와 동독·폴란드·체코 기록을 대조해 조약이 군사동맹이라기보다 외무성 중심의 정치적 사업이었고, 창설 당시에는 이미 존재하던 소련의 양자조약과 주둔군 때문에 군사적으로 상당히 불필요했다고 설명한다. 반대편 해석은 서독의 재무장과 나토 편입이라는 물질적 변화가 소련과 동유럽 국가들에게 통합지휘와 동독군 편입을 더 이상 미룰 수 없게 했다고 본다. 두 해석은 서로 배타적이지 않다. 바르샤바 조약은 전쟁을 막는 군사동맹으로서는 제한적이었지만, 동유럽의 군사력과 외교를 하나의 위계에 묶고 서방과의 협상 단위를 만든 제도였다. 1991년 해체가 보여준 것도 단순한 군사적 패배가 아니다. 소련이 더는 그 위계를 유지할 정치적 힘을 행사하지 못하자, 공동방위의 언어와 제국적 통제의 구조가 함께 무너진 것이다.