미국 구제청(ARA)

명칭과 설립

영어 정식 명칭은 'American Relief Administration (ARA)', 한국어로는 '미국 구제청(ARA)'이 통용되며, 러시아어 표기는 'Американская администрация помощи'이다.

설립 경위는 정부 구제 기구와 민간 법인으로 구분해 서술해야 한다. 미국 하원은 1월 13일, 상원은 1919년 2월 25일 '유럽 기근 구호법(European Famine Relief bill)'을 통과시켜 1억 달러를 대륙 유럽 구호에 배정했고, 러시아어 위키는 이 법에 따라 ARA가 윌슨 대통령의 지시로 창설되었다고 기록한다. 영어 위키는 창설일을 1919년 2월 24일로 적는다. 별개로 'American Relief Administration'이라는 비영리 법인은 1919년 7월 12일 뉴욕에서 설립되어 후버를 의장으로 선출했고, 이 승계 단체가 이후 민간 구호 작전을 수행했다. 1억 달러 배정이 소진되어 가자 후버의 요청으로 윌슨 대통령이 독립적인 ARA를 세우고 후버를 총책임자(director general)로 임명했으며, 1919년 7월에는 4월에 ARA가 출연해 세운 민간단체인 아동구호국을 정부 기구의 후계로 삼아 'American Relief Administration European Children's Fund'로 명명했는데 이 명칭에서 뒤의 세 단어는 곧 쓰이지 않게 되었다.

직전 조직은 후버가 이끌던 미국 식량청(United States Food Administration)이었고, 미 식량청이 ARA로 전환되었다는 서술도 존재한다. 또 다른 계보 서술로는 벨기에 구호위원회 경험을 가진 후버가 윌슨의 승인 아래 정부 구제 기구를 세우고 예산 종료 후 1919년 7월 민간 ARA로 승계했다는 기록이 있다.

유럽 활동

후버는 제1차 세계대전 중 벨기에 구호위원회를 이끌어 벨기에인 700만 명과 프랑스 북부 주민 200만 명을 먹였다. 1919년 2월 24일 의회가 1억 달러 예산으로 창설한 기구에는 민간 기부로 1억 달러가 더해져 예산이 2억 달러로 늘었고, 전후 23개 유럽 국가에 400만 톤 이상의 구호 물자를 전달했다. 1919–1921년 유럽 책임자는 Arthur Cuming Ringland였다. 1919년 8월까지 최대 수혜국은 폴란드(5,690만 달러)였고 그 다음이 아르메니아(1,000만 달러), 체코슬로바키아(670만 달러), 콜차크 정부 치하 러시아(460만 달러) 순이었다.

물자 규모에 대해서는 문헌 간 차이가 있다. 후버 기록을 인용한 기록물 안내는 22개국에 400만 톤 이상을 전달했다고 하고, 영어 위키는 23개국 400만 톤 이상으로 적는다. 국가 수치는 병기하거나 출처를 명시해야 한다.

1920–1921년 ARA는 핀란드·에스토니아·러시아 일부 지역·라트비아·리투아니아·폴란드·우크라이나·체코슬로바키아·오스트리아·헝가리·아르메니아에서 하루 한 끼씩 320만 명의 아동에게 급식을 제공했으며, 유럽 활동은 1922년 종료되었다. 폴란드에는 조직 자원의 약 20%가 배분되었고, 소련-폴란드 전쟁에서 ARA가 폴란드군을 도왔다는 점 때문에 러시아 측 동조자들의 비판을 받았다. 피우수트스키는 후버에게 개인적 감사 서한을 보냈고, 바르샤바의 한 거리에 후버의 이름이 붙었으며 그는 야기엘론스키·바르샤바·리비우 대학에서 명예 학위를 받았다.

소비에트 러시아 구호 (1921–1923)

ARA는 원래 소비에트 러시아를 구호 대상에서 제외했다. '유럽 기근 구호법'의 배정은 독일·오스트리아·헝가리·불가리아·터키를 처음에는 제외했다가 1919년 말 포함시켰지만 볼셰비키 통제 지역은 제외되었고, 1919년 ARA는 소련에 대한 지원을 러시아 철도망에 대한 완전한 발언권과 모든 사람에 대한 공정한 배급을 조건으로 제안했으나 레닌은 이를 내정 간섭으로 거부했다. 난센 위원회의 호소도 긍정적 답변을 받지 못했다.

러시아 구호는 1921년 여름 레닌과 막심 고리키가 '모든 정직한 유럽·미국인'에게 빵과 의약품을 달라는 공개 서한을 보내면서 시작되었다. 고리키의 1921년 7월 13일자 공개 서한에 후버가 즉시 응답했고 협상은 라트비아 리가에서 진행되었다. 이때 유럽 차원의 구호는 난센이 이끄는 국제러시아구호위원회(ICRR)가 담당했다. 협정 서문도 '막심 고리키가 RSFSR 정부의 인지 아래 후버를 통해 미국 국민에게 기근 지역의 굶주리고 병든 사람들, 특히 아동을 위한 도움을 호소했다'고 적고 있다.

리가 협정 원문은 1921년 8월 20일자이며, 원문의 서명자는 소련 측이 외교인민위원 대리 M. M. 리트비노프, 미국 측이 유럽 담당 국장 Walter Lyman Brown이다. 영어 위키는 Brown이 리트비노프와 협상해 1921년 8월 21일 합의에 도달했다고 적어 하루 차이가 있다. ARA는 정치 불간섭·이동의 자유·인사 및 배급 통제권을 요구했고 소련 측은 기근의 규모 때문에 이를 수용했다. 협정 제24조는 구호품이 '인종·종교·사회적·정치적 지위에 관계없이' 아동과 병자에게 배급되어야 한다고 규정했다. 원래 목표는 러시아 아동 약 100만 명이었다. 협정은 ARA를 정부기구가 아닌 자선단체로 명시하고 소련 측이 ARA 물자를 ARA 이름으로 배급할 것을 규정했다. 미국은 소련 정부를 승인하지 않은 상태였으므로 ARA 운영은 공식 외교 관계와 분리되어 있었다.

첫 구호선 '피닉스'호가 1921년 9월 1일 페트로그라드에 도착했고, 9월 6일 페트로그라드에 소비에트 러시아 최초의 ARA 급식소가 문을 열었으며 나흘 뒤 모스크바에 아동 영양 급식소가 열렸다. 9월 첫 주에 페트로그라드의 미국 측 대표들은 아동 4만 2천 명을 위한 급식소 120개를 구성했다. 윌리엄 N. 해스켈 대령이 러시아 현지 책임자를 맡았다.

배급 실무는 리가 협정에 따라 ARA가 정하는 아동·병자에 한정되었고, 급식소 식사는 의료검진을 거쳐 기아 상태로 판정된 14세 미만 아동이 받을 수 있었다. 배식 카드(Admission Ticket)에 방문 기록을 남겨야 했고, 더운 점심은 정해진 시간에 급식소 안에서 먹어야 했으며 집으로 가져갈 수 없었다.

1922년 5월 모스크바 소비에트 의장이자 전러시아 기근구호위원회 부의장인 레프 카메네프는 해스켈에게 서한을 보내 '러시아 정부는 이 끔찍한 재난 속에서 받은 관대한 도움을 결코 잊지 않을 것'이라며 미국 국민에게도 사의를 표했다.

급식 확대와 기금

1921년 12월 30일 런던에서 외무인민위원(무역) L. B. 크라신이 RSFSR 정부를 대표해 ARA와 성인 기아 인구 급식 협정을 체결했다. RSFSR은 ARA에 1,000만 달러를 이전하기로 했고, 이 자금으로 미국 농민에게서 종자와 식량을 사들여 소련 측이 지정한 지점으로 수송하는 조건이었다. 실질적 지원은 1921년 12월~1922년 1월부터 들어왔다. 성인 급식이 더해지면서 사업 규모는 수백만 명에서 1,000만 명 수준으로 확대되었다.

1921년 12월 22일 연방의회는 곡물공사(Grain Corporation) 잉여금 18,662,180달러를 러시아 구호에 사용하도록, 1922년 1월 20일에는 육군부의 잉여 의료품(약 500만 달러 상당)을 러시아와 아르메니아에 제공하도록 승인했다. 러시아 기근 구호법 배정과 곡물공사 잉여금 사용은 구분해 서술해야 하는데, 후버는 어느 곳도 미국 납세자의 세금으로 충당된 것이 아니라고 강조했고 그 합계는 81,444,298달러였다. 1922년 2월 9일 기준 ARA와 그 통제 아래의 미국 단체·개인 기부금은 4,200만 달러, 소련 러시아 분담금은 약 1,220만 달러, 난센 조직 등은 약 400만 달러였다. 2년 동안 ARA가 지출한 총액 약 7,800만 달러 중 미국 정부 자금 2,800만 달러, 소련 정부 1,300만 달러, 나머지는 자선 기부와 민간 단체 자금이었다.

민간 자선 재원도 구분된다. 1920년 유럽 아동 구호를 위한 'American Council for the Relief of European Children'이 모금한 29,556,071달러 중 ARA가 15,669,899달러를 받았고, 지식인 구호를 위해 자체 기부 외에 2,556,251달러를 모금했으며, 아르메니아·오스트리아·체코슬로바키아·헝가리·폴란드 구호는 곡물공사의 무역 이윤 57,782,118달러로 지원되었다.

ARA는 처음 100만 명(주로 아동)을 먹이기로 합의했으나 1년 안에 그 10배가 넘는 인구에게 매일 급식을 제공했다. 최대 고용 규모는 미국인 300명과 러시아인 12만 명 이상이었다.

규모와 성과

사례 1(규모): 1922년 여름 정점기에 ARA는 약 300명의 미국인과 12만 명 이상의 러시아인을 고용해 하루 1,050만 명을 급식했고, 국립문서보관소 전시는 '거의 1,100만 명'으로 기록한다. 1922년 5월 급식 인원은 6,099,574명이었다.

사례 2(인프라): 국립문서보관소 전시는 ARA가 21,000개 주방을 운영하고 125,000개 의료 꾸러미(1,500만 파운드)를 69척의 배로 보내 16,000개 병원을 지원했다고 기록한다. 같은 전시는 낙후된 철도, 말 대신 낙타와 인력 동원, 봄 파종 시기를 맞춘 종자 배급의 시간 압박, 기아 관련 질병 대응, 거의 모든 요원이 러시아어를 못하는 문제를 열거한다. ARA는 RSFSR의 38개 현에 대표부를 두었고, 대외무역인민위원부 추산으로 식량·의약품·의류 3,630만 푸드(약 59만 5천 톤, 금화 1억 3,600만 루블 상당)를 수입했다.

사례 3(현장 의료): 의료부 책임자 헨리 비우크스 박사에 따르면 미국 구호는 하루 100만 명 이상을 치료하는 16,000개 이상 병원에 물자를 공급했다. 병원들은 철도가 거의 없고 도로가 열악한 지역에 흩어져 있었고 일부는 모스크바 기지에서 1,000마일 이상 떨어져 있었다. ARA 의료 책임자였던 루이스 L. 샤피로 육군대령은 내부 튜브 없이 짚을 채운 타이어로 150마일을 주행했다고 회고했다. 의료품, 외과 기구 등 2,000가지 이상의 필수품이 69척의 배로 보내졌다.

사례 4(의류·연료 위기): 1922년 가을 강추위가 다가오자 해스켈은 후버에게 연료 부족과 러시아 농민들이 누더기를 입고 있어 동사가 확실시된다고 전보했다. 고아원 아동은 밀가루 자루로 만든 옷 한 벌만 있었고 신발·양말·속옷이 없었으며, 부모와 사는 아동도 옷이 없어 급식소에 갈 수 없었다. 해스켈은 최소 100만 명의 아동이 옷이 절실하다고 전보했고 후버는 개인·기업·은행 기부로 의류 소포를 모아 보내는 계획을 즉시 시작했다.

사례 5(언론·문화적 반향): 1921년 ARA 포스터는 러시아어로 '미국 국민의 선물'이라 쓰여 있었고, 러시아 작가 미하일 불가코프는 「키예프 시」에서 'Ara는 태양과 같아서 키예프가 지구처럼 그 둘레를 돈다'고 썼으며 키예프 주민을 'Ara'에서 일하는 카카오를 마시는 행운아(1등 인간)와 미국에서 바지와 밀가루를 받는 사람(2등), 'Ara'와 무관한 천민으로 나눴다.

사례 6(지역 단위 실행): 1922년 6월 1일 기준 기근 현의 소련 자체 급식소는 7,000개 이상, 외국 단체 급식소는 약 9,500개였고, 1922년 7월 2일 ARA는 우크라이나에서의 모든 기능을 유대인 공동배급위원회('조인트')에 이관했으며, 1922년 11월까지 바시키르 자치공화국에 보육원 138개와 21,570명 수용 급식소 46개를 세웠다. 1923년 5월에는 급식소 765개에서 118,478명을 먹였다.

사례 7(소포 단위): 1921년 10월 19일 ARA와 소포(식료품·의류) 협정이 체결되었다. 해외 거주자가 미 은행이나 ARA 유럽 사무소에서 10달러짜리 식품 쿠폰을 사면 ARA가 기근 지역의 수령인을 찾아 소포를 전달하는 구조였고, 의류 소포는 20달러였다. 식료품 소포는 밀가루 49파운드, 쌀 25파운드, 차 3파운드, 지방 10파운드, 설탕 10파운드, 연유 20캔(약 53kg)으로 구성되었다. 후버의 ARA 기록에 따르면 'food drafts' 제도 전체 판매액은 24,302,916달러였고, 개인 수취인뿐 아니라 다른 미국 자선단체가 ARA 창고에서 물자를 받을 수 있는 'bulk draft' 제도도 운영되었으며 판매 가격은 10~50달러 단위였다. 소포로 보낸 식료품 총량은 7만 5천 톤, 소포 프로그램 수입은 약 360만 달러였고, 다른 기록에는 1923년 여름까지 총 340만 파운드·1,163만 6천 달러 상당이 전달되었다고 하며 ARA 자체 집계로는 소포 수가 930,530건이었다.

운영상의 비판

리가 협정 조건(아동만, ARA 급식소에서만 제공, 파괴된 상황에서 이행이 어려운 요구 조건)에 대한 ARA 대표들의 형식적 접근이 초기 문제로 지적되었다. 집으로 식량을 내주지 않아 겨울에 신발·옷이 없는 아동이 급식소에 갈 수 없었고, 우파에서는 아동들이 부모에 의해 3~4베르스타를 반쯤 벗은 채 끌려와야 했다. 소포 배급도 비판을 받아, 가장 굶주린 농민은 해외에 친지가 없어 소포를 받을 수 없었고 그 결과 소포의 약 60%가 도시에 머물렀다. 런던 데일리 익스프레스 같은 비판 매체는 처음에는 기근의 심각성을 부인하고 그 돈을 영국에 쓰는 게 낫다고 주장했다.

종료

1922~1923년 기근이 계속되고 ARA가 구호품을 보내는 동안에도 소련 정부는 산업 재건 자금을 위해 곡물을 수출했고, 이는 서방의 구호 지지를 심각하게 위협했다. 소련 정부는 ARA가 구호를 중단할 경우 약 1,000만 달러의 대외 차관을 주선해 줄 것을 요구했으나 ARA는 이를 이행하지 못했고, 수출되는 곡물과 별개로 식량 수송을 계속했다. ARA는 1923년 6월 4일 소련 정부에 식량이 충분하다는 서한을 보냈고 러시아 작전을 1923년 6월 15일 종료했으며, 소포 발송은 미국발이 1923년 3월, 유럽발이 1923년 4월 중단되었다. 유럽 작전은 1922년 종료했으므로 1919–1923이라는 기간은 러시아 활동 종료 기준이다. 다만 ARA 유럽 운영 기록의 공식 활동 기간은 1919년 6월 30일부터 1923년 9월 말까지이며, 각 사무소의 회계 정산 및 청산 문서는 1938년까지 이어졌다. 후버 본인의 회고에 따르면 최종 정산·청산은 1937년까지 계속되었다. 폴란드와 단치히 자유시의 지식인 구호 프로그램은 1923년 6월까지 계속되었고 마지막 대규모 공급은 1922년 6월 26일(연유 46톤)이었다.

고리키는 1922년 7월 후버에게 '당신의 도움은 독특하고 거대한 성취로서 가장 위대한 영광에 값하며, 당신이 죽음에서 구한 수백만 러시아인의 기억 속에 오래도록 남을 것'이라고 썼다.

관계와 구분

소련 구호는 국제 공동 사업의 성격을 띠었다. 국제러시아구호위원회(ICRR) 산하 유럽 기구들은 하루 200만 명을, 국제아동구호연맹은 최대 37만 5천 명을 먹였으며, 1923년 여름까지 미국의 대러시아 구호는 다른 모든 외국 단체의 구호를 합친 것의 두 배를 넘었다. 1922년 5월 급식 인원을 비교하면 ARA 6,099,574명, 미국 퀘이커 265,000명, Save the Children Alliance 259,751명, 난센위원회 138,000명, 스웨덴 적십자 87,000명, 독일 적십자 7,000명, 영국 노동조합 92,000명, 국제노동자구호(International Workers Aid) 78,011명이었다. ARA의 러시아 사업은 메노나이트·유대인·퀘이커의 소규모 구호 및 바티칸 교황구호사업단과 병행해 이루어졌다. ARA는 바티칸이 ARA 산하에 설립한 교황 구호사업단(예수회 에드먼드 A. 월시 신부가 이끔)과 함께 활동했으며, '근동 구호를 위한 미국위원회' 등도 관련 단체로 거론된다.

ARA는 자체 구매·수송·회계 체계를 갖춘 최대 단체로서 다른 자선단체가 필요할 때 물자를 받아갈 수 있는('bulk draft') 물류 기반을 제공했고, 유럽 각지에 자체 창고를 보유했다. 유럽에서는 주로 아동 1일 1식이 중심이었고 러시아에서는 성인 급식이 추가되어 규모 차이가 났다. 다만 조인트는 초기에 ARA의 '민족·종교 구분 없는 배급' 규칙을 따르지 않아 비판을 받았다.

미국 구제청(American Relief Administration, ARA)과 전시 구호 행정부(UNRRA)·마셜플랜(ERP)·점령지 정부 원조 및 구제(GARIOA)는 후대의 별개 기구이므로 ARA의 후속·동일 기구로 서술하면 안 된다. 영어 위키는 이들을 '같이 보기' 항목으로만 제시한다.

소련 정부의 기근 대응과 ARA 구호도 구분되어야 한다. 1922년 볼셰비키는 교회 재산 몰수 운동을 벌여 450만 금루블 상당을 압수했고 그중 100만 금루블을 기근 구호에 썼으며, 레닌은 1922년 3월 19일 정치국 비밀 서한에서 기근을 교회 탄압의 기회로 활용하려는 의도를 밝혔다. 리처드 파이프스는 기근이 정교회 박해의 정치적 구실로 사용되었다고 주장했다.

평가와 사료

ARA 사업은 50년 넘게 계속된 논쟁의 대상으로, 옹호자들은 자선적·비정치적 기업으로, 비판자들은 인도적 목적이 전혀 없는 반소 개입으로 평가해 왔다. 학계는 양측이 이데올로기적 반목을 넘어 성공적인 구호 작전을 가능하게 했다는 평가를 제시한다. 후버와 볼셰비즘의 관계는 단순 반소 개입론과 구분된다. 후버는 볼셰비즘을 강하게 혐오했고 미국의 원조가 서구 자본주의의 우월성을 입증해 공산주의 확산을 저지하는 데 도움이 될 것이라고 보았으며 소련 러시아 승인에 반대한 대표적 인물이었는데, 동시에 윌슨 대통령에게 러시아 내전 개입에 반대할 것을 경고했다. 백군을 볼셰비키와 별반 다르지 않다고 보았고 미국의 장기 개입 가능성을 우려했기 때문이다. 그는 '2천만 명이 굶고 있다. 그들의 정치가 무엇이든 그들은 먹여야 한다'고 말했다. 레닌은 ARA 책임자의 정반대편에 있는 상징적 인물이었다.

국립문서보관소 전시 자료는 ARA의 러시아 구호를 '역사상 가장 위대한 인도적 노력 중 하나'로 평가하며, 1922년 여름 하루 거의 1,100만 명에게 급식했다고 기록한다. 다만 같은 자료의 '768 million tons'는 아래 오류를 답습한 수치이므로 인용하지 말 것. 21,000개 주방과 125,000개 의료 꾸러미, 16,000개 병원 지원은 이 전시 자료에서 확인된다.

영문 위키 본문의 일부 수치는 명백한 오류이므로 인용하면 안 된다. '768 million tons of food was shipped'(768백만 톤은 전 세계 곡물 생산량 규모의 오류)와 '$98 million 상당'이라는 서술, '1.6 million people had already starved to death in Petrograd'라는 서술은 다른 출처와 일치하지 않는다. 같은 문단의 237척 선박, 미국인 200명, 러시아인 125,000명, 21,000개 급식소는 영어 위키 본문(램지 1924 인용)에 실린 수치이며 국립문서보관소 전시에는 21,000개 주방만 확인된다. 초안 본문의 '총 36.3만 푸드(약 59만 5천 톤)'는 원문 '36,3 миллиона пудов'의 번역 오류로, 올바른 수치는 3,630만 푸드(약 59만 5천 톤)이다.

ARA 유럽 운영 기록 컬렉션은 853상자 규모로 후버 연구소 도서관·기록보관소에 소장되어 있으며, 러시아 작전 기록은 별도 컬렉션으로 분리·정리되어 있다.