재건축초과이익환수제

정의

「재건축초과이익 환수에 관한 법률」(약칭 재건축이익환수법)은 2006년 5월 24일 법률 제7959호로 제정되어 2006년 9월 25일 시행되었다. 부담금은 조합원 1인당 평균 초과이익이 면제 기준(개정 전 3,000만 원, 2023년 합의안 8,000만 원)을 넘을 때 그 초과이익에 누진 부과율을 곱해 산정한다. 2023년 합의안의 구간은 8,000만~1억 3,000만 원 10%, 1억 3,000만~1억 8,000만 원 20%, 1억 8,000만~2억 3,000만 원 30%, 2억 3,000만~2억 8,000만 원 40%, 2억 8,000만 원 초과 50%이다. 부과율은 초과이익이 클수록 높아지되 최대 1억 1,000만 원 초과 구간에서도 50%를 넘지 않고, 부과개시부터 종료까지 기간은 10년을 넘지 않는다.

연혁

개발이익환수제도는 노태우 정부가 1989년 토지초과이득세법·개발이익환수법 등 토지공개념 3법을 제정하며 시작되었으나, 1998년 김대중 정부가 토지초과이득세와 택지소유상한부담금을 폐지하고 개발이익환수제도도 2003년까지 한시 운영 후 폐지했다. 노무현 정부는 부동산 가격이 급등하고 2005년 8·31 조치가 나오자 2006년 재건축초과이익환수제를 도입했고, 이때 '토지공개념 검토위원회'를 구성해 재건축 개발이익 환수방식을 검토했다. 임대아파트 의무건설제도 도입되었으나 강남 4구 구청장들의 소극적 적용과 이명박 정부의 폐지로 제대로 실현되지 못했다.

제도는 주택시장 침체를 이유로 2012년(일부 자료는 2013년)부터 2017년까지 두 차례 유예되었다. 2012년 12월 18일 개정으로 2014년 12월 31일까지 관리처분계획 인가 신청 사업을 면제한 뒤 2017년 12월 31일까지 3년 연장되었고, 2017년 8·2 대책에서 예정대로 시행을 발표해 2018년 1월부터 전면 재시행되었다. 부과 대상은 2018년 1월 2일 이후 관리처분인가를 신청한 재건축 조합이다.

2023년 11월 29일 국회 국토교통위 법안소위는 부과기준 3,000만 원→8,000만 원, 부과구간 단위 상향, 부과개시 시점을 추진위 구성 승인일에서 조합설립 인가일로 조정하는 개정안을 통과시켰다. 20년 이상 장기보유 70%, 10년 이상 50%, 6~7년 10% 감면과 만 60세 이상 1세대 1주택 고령자의 납부 유예가 포함되었고, 개정법은 2024년 3월 27일 시행되어 개정 전 3,000만 원 기준과 2023년 합의안 8,000만 원 기준이 교체되었다. 개정 합의안의 부과구간 단위는 연합뉴스가 '2,000만 원에서 5,000만 원으로', 경향신문이 '500만 원으로'라고 적어 표기가 상충한다.

정치적으로는 제도 조정을 둘러싸고 완화 요구와 '과도한 부자감세' 비판이 대립했다. 정의당 심상정 의원은 소위에서 단독 반대하며 2008년부터 15년간 실제 부과가 5개 단지 25억 원에 불과하다고 주장했다. 실제 부과 실적에 대해서도 경향신문은 개정 전 부과 대상이 111곳이었고 2008년 이후 실제 부과가 드물었다고 보도했으므로, 연도별 수치를 병기해 어느 시점 통계인지 밝혀야 한다.

사례

2012년 9월 25일 용산구청장이 한남연립 재건축조합에 17억 1,872만 7,300원(조합원 31명, 1인당 약 5,500만 원)을 부과했다. 2014년 7월 25일 위헌법률심판제청 신청이 기각되자 2014년 9월 3일 헌법소원(2014헌바381)이 청구되어 2019년 12월 27일 6:2 합헌 결정이 났다. 국토교통부는 2018년 강남 재건축의 경우 평균 4억 원, 최대 8억 원의 부담금 부과가 예상된다고 발표했고, 2019년 합헌 결정 직후 국토부 시뮬레이션에서는 한 단지가 가구당 8억 원, 잠실 주공5단지가 조합원당 4억 원 규모로 예측되었으며 일부 단지는 사업 추진이 사실상 중단되었다.

2024년 6월 기준 부과 대상 단지는 전국 68곳(이 중 31곳이 서울)이며, 조합원 1인당 예상 부담액은 평균 1억 467만 원, 일부 단지는 평균 4억 5,000만 원으로 추정되었다. 실제 부과 사례는 아직 한 건도 없었고, 강남구·서초구가 일부 단지에 부담금 산정 서류 제출을 요청하며 절차가 시작되었다. 전국 70여 개 재건축 조합이 소속된 '전국재건축정비사업조합연대'는 국토부에 부담금 부과 중단을 공식 요청했고, 부과가 예상되는 단지들은 법적 대응을 검토했다. 시장에서는 서울 신규 주택 공급의 상당 부분이 정비사업에 의존하므로 재초환이 본격 시행되면 공급 확대에 차질이 생길 수 있다는 의견이 제기되었다.

2008년부터 15년간 실제 부과된 경우는 5개 단지 25억 원에 불과했고, 강남 4구 이외나 지방에서는 초과이익이 거의 발생하지 않아 제도의 실효가 제한적이었다. 이 때문에 낙후 주거환경이 방치되는 문제도 지적된다.

구별

'개발이익 환수에 관한 법률' 제5조는 택지개발사업·도시환경정비사업·골프장 건설사업 등 13개 개발사업을 대상으로 정하고, 재건축사업의 개발이익 환수는 별도 법률인 재건축이익환수법이 규율한다. 개발이익환수제는 처분단계의 양도소득세와 달리 개발단계에서 불로소득을 환수해 부동산가격 안정이라는 정책유도적 기능을 달성하려는 제도이며, 미실현이익 과세는 재산권 과도 침해 논란을 낳았다. 토지공개념은 헌법 제119조 제2항·제122조 등에 의해 헌법적 정당성이 뒷받침된다.

재건축은 일본의 구분소유권법을 계수해 1984년 '집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률'을 제정하면서 도입된 개념이고, 일본은 5분의 4 동의로 집합건물 전체를 개축하도록 입법화했다. 한국의 단지형 아파트는 10여 개 동을 포함하는 대규모 집합건물로 서구·일본의 1~2개 동 아파트와 달리 민간건설사가 건설하고 중산층이 선호하는 주택형태이며, 낡은 아파트를 헐고 최신 아파트를 추가 공급하는 대규모 주택공급 사업의 성격을 띤다. 이 때문에 소규모 집단개축과 달리 도시계획과 도시기반시설 정비를 수반하는 대규모 개발사업으로 변모했다는 성격 규정 논쟁이 있다.

재개발 등 다른 개발사업에서는 개발이익을 환수하지 않는데 형평에 어긋난다는 비판이 있으나, 주택재개발은 전체주택의 17% 수준 임대아파트 의무건설 방식으로, 도심재개발은 개발부담금 부과방식으로 개발이익을 환수하고 있어 재건축에만 환수제도가 없는 것이 오히려 형평에 어긋난다는 반대 비판도 제기되었다.

관계

환수된 재건축초과이익의 배분비율은 상충한다. 국가기록원 요약과 프레시안은 중앙정부 50%·광역(서울시) 20%·기초(구청) 30%로 제시하나, 현행 법 제4조로 제시된 자료는 국가 50%·특별시·광역시·도 30%·시·군·구 20%로 제시한다. 어느 시점 기준인지 밝혀 두 수치를 병기해야 한다. 중앙정부 귀속분은 주택도시기금의 재원으로 저소득층 공공임대주택 건설이나 낙후지역 도시재생에 사용되고, 지방자치단체 귀속분은 도시·주거환경기금 등의 재원으로 사용된다. 유예로 기금이 부족해 도시재생사업이나 공공임대주택 공급이 확대되지 못했다.

2019년 헌법재판소는 부담금이 공시지가라는 객관적 절차로 산정되고 정상지가 상승분·개발비용을 공제해 피해를 최소화했으며, 3,000만 원 이하 면제·최대 50% 부과율·부과기간 10년 제한 등을 근거로 과잉금지원칙과 재산권을 침해하지 않는다고 보았다. 재개발과는 공익성·구역지정요건·절차에 본질적 차이가 있어 재건축에만 부과하는 것은 평등원칙에 어긋나지 않는다고 판단했다. 2인 재판관의 반대의견은 미실현 초과이익을 실거래가 아닌 평가액으로 포착해 집행기관의 자의 위험이 있고, 재산세·양도소득세와 중첩되어 과도한 부담을 초래하며, 보유 시점·목적·1가구1주택 여부를 고려하지 않아 실거주자가 대출·강제매각에 몰릴 수 있다는 점에서 과잉금지원칙 위반이라고 보았다.

헌법소원에 앞서 토지초과이득세법 위헌심판에서 헌법재판소는 세율 기준시가의 포괄적 시행령 위임, 비전문가의 토지가격 조사, 획일적 50% 세율, 양도소득세와의 이중과세 가능성 등을 들어 헌법불합치 결정을 하였다. 이후 부동산감정평가에 관한 법률 제정, 3,000만 원까지 면제·초과이익 10~50% 누진세율, 양도소득세 부과 시 재건축부담금 공제 등으로 지적 사항이 보완되었고, 1994년 개정 법률에 대한 위헌소송에서는 합헌 결정이 내려졌다.

국제적 맥락으로 1976년 국제연합인간거주회의(HABITAT)는 토지가 시장에 방치되는 보통의 자산으로 취급될 수 없고 국가 전체이익을 위한 규제 하에 있어야 한다고 밝혔고, 토지재산권에 대해서는 입법부의 입법재량의 여지가 다른 기본적 기본권에 비하여 넓다.